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东南亚国家的社会性别预算改革

马蔡琛 李明穗 刘辰涵

2016年07月04日09:11  来源:中国妇女报

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社会性别预算是在公共预算决策中,充分考虑男女两性的不同需求,评估公共政策对不同性别群体的影响,推动公共财政资源高效配置的一种工具。

东南亚一些国家较早接触性别预算,有的已形成较为成熟的模式,其中尤以菲律宾、印度尼西亚和马来西亚等国较为典型。

菲律宾:从中央向地方逐步推介

“性别和发展”(GAD)预算是由相应机构利用预算资金,系统地设计和实施,用以解决性别问题的一套计划、项目和活动,菲律宾妇女委员会为其主导部门。

1995年,菲律宾颁布《总预算法案》,将GAD预算比例固定为5%。1999年,在内务与地方政府部的要求下,地方政府机构开始实施GAD项目。2001年至2014年间,GAD预算的参与机构共同制定并颁布了多项联合备忘录,督导地方政府推进GAD预算。

然而,GAD预算的分配比例并未严格遵守《总预算法案》的要求,且变化趋势也颇不稳定。截至2010年,GAD预算占国家预算的比例从未达到1%。2010年,GAD预算资金仅占国家预算的0.08%。

在推动菲律宾GAD预算的过程中,社会组织持续宣传和倡议,促使了性别分析视角纳入政策法规。而社会组织与政府的合作,直接参与和推广了GAD预算。社会组织也为政府提供了GAD预算培训。

此外,国际组织的资助和技术支持,对GAD预算的实施与推广,有积极的影响。20世纪90年代,菲律宾妇女委员会在加拿大国际发展署、德国技术合作协会以及联合国妇女发展基金的支持下,将性别主流化作为推行性别平等的制度框架和行动策略。

在技术援助方面,联合国妇女发展基金与加拿大国际发展研究中心合作,统计并分析了埃斯卡兰特市的性别数据。为了探究每个群体最为关注且亟待解决的问题,这两个机构借助以社区为单位的贫困监测系统,对男性和女性、男童和女童进行了分性别考察;有关数据经过汇总分析,成为该市政府制订年度GAD预算的重要参考。

印度尼西亚:社会组织与政府合作的典范

不同于菲律宾由中央向地方逐步推广的GAD预算模式,印度尼西亚在央地两级全面推进性别预算。亚洲基金会的研究显示,印度尼西亚2000年首次引入性别预算理念,2005年前后中央政府开始将性别预算纳入性别主流化行动策略。同时,作为实施性别预算的指导部门,家庭事务部颁布了多项法令,引导地方政府推行性别主流化。2008年,财政部发布第105号令,正式宣布在中央政府部门推行性别预算。2009年3月,妇女赋权和儿童保护部、财政部、教育部、卫生部、国家发展计划部、建设部和农业部,成为性别预算的首批中央试点部门,财政部自2009年起开始发布性别预算的实施细则。

与菲律宾比较,菲律宾的社会组织致力于地方层面GAD预算的推行。而在印度尼西亚,社会组织更多地充当政府与社区沟通的桥梁,与政府建立紧密的合作关系的同时,为社区部门争取权益。

在与政府的合作中,其社会组织着眼于女性赋权、政策推进和预算数据分析。在女性赋权方面,菲律宾通过支持女性议员的活动,对地方政府施加影响;而印尼的社会组织注重提升女性对公共事务的参与。

与菲律宾相类似,印度尼西亚的社会组织同样在性别相关政策的推行中有所贡献。例如,本土的社会组织支持建立了“性别预算分析论坛”。通过与该论坛的交流磋商,印度尼西亚众议院于2000年颁布第6号令,要求将5%的政府预算用于女性赋权。在其倡议下, 这一主张在2003年家庭事务部颁布的第132号令中得以重申,但上述法令的推行还远未实现预期效果。

在性别预算数据分析方面,社会组织工作的顺利进展,得益于2008年的第14号法令。该法令规定,社会组织有权获得政府预算制订的相关信息。印尼妇女研究所分析了南龙目岛孕产医疗的预算开支情况。结合问卷调查、卫生预算支出分析,提出了增加助产护士财政性补贴、扩大孕产医疗设备支出的建议。该建议被采纳的3~4年后,南龙目岛地方政府孕产妇方面的预算开支,占总地方预算支出的比重,从2%提升到4.7%。

国际组织也帮助印度尼西亚进行性别预算的理念宣传和项目调研。2010年,亚洲基金会主导开展“性别与妇女参与”项目,通过对4500名地方官员和议会代表的性别预算培训,有效提升了苏拉威西地区93个村庄的女性对预算编制和政策制定的参与。

马来西亚:社会组织的有限参与

在实施性别预算试点之前,马来西亚已建立了项目和绩效预算系统,故相比菲律宾和印度尼西亚,具有更充足的财力和预算自主权。

2004年,妇女、家庭和社会发展部主导推行了马来西亚首个性别预算试点。教育部、卫生部、农村发展部等部门成为首批试点部门。然而,尽管马来西亚做出了诸多尝试,性别预算试点方案一直未有明显进展。自2012年起,马来西亚实施了结果导向的公共预算改革,并设立中期预算框架。在此基础上,亚洲开发银行与妇女、家庭和社会发展部展开合作,帮助联邦政府将性别预算纳入新型的预算框架 。

相比之下,印尼的社会组织通过与政府的紧密合作,产生了积极而显著的影响;而在马来西亚,社会组织并未直接参与联邦政府的性别预算工作,而是通过财政部组织的预算咨询会,与政府部门对话、沟通和协商。尽管如此,社会组织对性别预算分配的影响力始终有限。

启示

菲律宾、印度尼西亚和马来西亚渊源相近、文化相通,其社会性别预算模式具有某些共性特征。然而三国性别预算改革在实施路径、社会组织的参与程度等方面仍有差别。总体而言,菲律宾、马来西亚和印度尼西亚等东南亚国家的性别预算改革经验,有一些启示:

社会性别预算在组织机构的选择上,至少涉及政府和社会组织两个核心主体。东南亚各国的性别预算行动多为政府主导、社会参与。菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、泰国、柬埔寨等国均成立了性别预算的责任机构,并协同其他政府机构统筹推进性别预算。

从国际经验来看,印度尼西亚性别预算的深入推广,很大程度上归功于社会组织和政府的紧密合作;而马来西亚性别预算试点方案的实施受阻,部分源于该国社会组织对性别预算改革的缺位。性别预算作为涉及社会民生诸多方面的综合改革,在其深入发展阶段,尤其需要多方利益主体的合力推进。

此外,在菲律宾和印度尼西亚,致力于推行性别预算的社会组织,都非常重视自身的专业能力建设。在国际组织或政府机构的资助下,实力较强的社会组织通过开展项目培训或研讨会,提升其专业化素养和管理能力,并增加社会组织的交流互动,促进民间团体力量的整合。如在印度尼西亚,区域研究和信息中心十多年来都在帮助和倡导社区进行能力建设,并已为南苏拉威西的博恩区和佩尔帕尔市提供了性别预算的技术援助,对中爪哇省三个地区的社区进行了性别预算素养方面的培训。 (马蔡琛,南开大学经济学院教授;李明穗,南开大学经济学院硕士研究生;刘辰涵,南开大学中国财税发展研究中心特约研究员)

(责编:闫妍、秦华)
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